Doç. Dr. Cihan Erdönmez: Orman Kanunu’nun uygulanması ile İlgili yönetmelikler, ormanları rant kaynağı olarak görme anlayışının uzantısından öbür bir

[çavuş]

*İstanbul Üniversitesi-Cerrahpaşa Orman Fakültesi,
Ormancılık Siyaseti ve İdaresi Anabilim Kolu,
Doç. Dr. Cihan Erdönmez

30 Kasım 2021 tarih ve 31675 sayılı Resmî Gazete’de biri 6831 sayılı Orman Yasası’nın 17’nci hususunun 3’üncü fıkrasının uygulanması ile ilgili, başkası tıpkı yasanın 18’inci hususunun uygulanması ile ilgili iki farklı yönetmelik yayımlanmıştır.

Yönetmelikler uygulamacıya rehber olacak biçimde hazırlanan, kanunlarda belirtilen kararların uygulama bilgilerinı içeren yasal düzenlemelerdir. Kanunlarda belirtilen asıllar çerçevesinde ve onlara uygun olarak uygulamanın nasıl gerçekleşeceğine ait ayrıntılar yönetmeliklerde yer alır. Bu niçinle kelam konusu yönetmeliklerin aslı 6831 sayılı Orman Yasası’nın 17 ve 18’inci unsurlarıdır.

Bugün yayımlanan yönetmelikler temelde 2014 yılında tek bir yönetmelik halinde yürürlüğe giren (18.4.2014 tarih ve 28976 sayılı Resmî Gazete) Orman Kanunu’nun 17/3 ve 18’inci Hususlarının Uygulama Yönetmeliği’nin iki başka yönetmelik haline getirilmiş halidir. 2014 yılında yayımlanan yönetmelik de bir evvelki süreçte, Orman Yasası’nın ilgili hususları sık sık değiştirildiği için 2015, 2016 ve 2017 senelerında üç sefer değiştirilmek zorunda kalmıştır.

Bu niçinle kelam konusu yönetmelikler yeni olmadığı üzere kanundan bağımsız da değildirler. Kamuoyunda, bu yönetmeliklerin, orman alanlarının daha evvel olmayan hedef ve münasebetlerle ormancılık dışı kullanımlara tahsis edilmesine imkan tanıdığı halinde bir görüşün ortaya çıkması epey yanlışsız sayılmaz.

tıpkı vakitte evvelki yönetmelikte yer almayan azot, argon ve oksijen ayrıştırma tesisleri ile cezaevleri, adliyeler ve bunların ibadethaneleri ve müştemilatı üzere tesislerin yeni yönetmeliklerde yer aldığını görüyoruz. Lakin mesela isimli hizmet binaları ve cezaevleri ile ilgili kararlar yasanın 17’inci hususunda aslına bakarsanız bulunduğundan, yeni yönetmelikte bunların yer almasının fazlaca şaşırtan olmadığını düşünüyorum.

Bu husustaki asıl sorun bahse temel teşkil eden Orman Yasası ve onun çerçevesini çizen Anayasa’nın 169’uncu hususudur. Şöyle ki; Anayasa’nın 169’uncu unsuru orman alanlarının ormancılık dışı uygulamalara tahsisi ile ilgili en üst hukuk normudur. Kelam konusu hususun bahisle ilgili 2’inci fıkrası şöyledir:

“Devlet ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz. Devlet ormanları kanuna bakılırsa, Devletçe yönetilir ve işletilir. Bu ormanlar zamanaşımı ile mülk edinilemez ve kamu faydası haricinde irtifak hakkına bahis olamaz.”

Görüldüğü üzere Anayasa, orman alanı tahsisleri ile ilgili olarak yıllardır lisana getirilen ‘üstün kamu faydası’ prensibi yerine sadece ‘kamu faydası’ unsurunu içermektedir.

Başka yandan, hala yürürlükte olan 6831 sayılı Orman Yasası 1956 yılında yürürlüğe girmiştir. Yasa birinci yürürlüğe girdiğinde geçerli olan 1924 Anayasası’nda ormancılıkla ilgili bir husus bulunmamaktadır. tıpkı vakitte 6831 sayılı Orman Yasası’nın 16, 17 ve 18’inci unsurları orman alanlarının ormancılık dışı kullanımlara tahsisine ait kararlar taşımaktadır(1). Orman Yasası 1956 yılında yürürlüğe girdiğinde, 16’ıncı husus maden ocakları araştırma ve işletme, 17’inci unsur ormanların korunması ve işletilmesi için zarurî tesisler ile genel sıhhati menfaat ve emniyet ile estetik ve turistik açıdan yapılacak bina ve tesisler, 18’inci unsur ise hızar, şerit, taş, kireç, kömür, terebentin, katran ve gibisi ocaklar için orman alanlarında müsaade verilmesini karara bağlamıştır.

Ortadan geçen 65 yıl içerisinde Orman Yasası’nda bir hayli değişiklik yapılmıştır. Günün şartlarına göre maddelerde değişiklik yapılması mecburî olabilir. Bu doğaldır. Lakin 6831 sayılı Orman Yasası’nda yapılan değişiklikler farklı bir biçimde iki devirde ağırlaşmaktadır. Biçim 1’de Orman Yasası’nda değişiklik yapan yasal düzenlemelerin sayılarına nazaran periyotlara dağılımı, Hal 2’de de bu yasal düzenlemelerle değiştirilen Orman Yasası unsur sayısının devirlere dağılımı gösterilmiştir.




Her iki biçimdeki bilgiler açık biçimde Orman Yasası’nın en hayli 1980-1990 ortası ve 2000’li senelerda değiştirildiğini ortaya koymaktadır. Her iki devrin de karakteristik özelliği, büyük oranda önceliği piyasa iktisadı olan, bütün kaynakları ve bu ortada ormanlar dâhil doğal kaynakları da evvela ekonomik bir gelir aracı olarak nazarann tek parti iktidarları periyodu olmasıdır. Hakikaten de bu devirlerde yapılan yasa değişiklikleri incelendiğinde, yapılan değişikliklerin hayli büyük çoğunluğunun ormanlardan daha fazla gelir elde etmeye odaklanan ve bu ortada ormanların korunması ve sürekliliğinden taviz veren değişiklikler olduğu görülecektir. Örneğin 6831 sayılı Orman Yasası’nda değişiklik yapan sadece 2010 yılından 2020 yılına kadarki toplam 18 yasa ya da KHK’dan 11 tanesi orman alanlarının ormancılık dışı kullanımlara tahsisini içeren 16, 17 ve 18’inci unsurlardan en az birinde, ormancılık dışı kullanım sonlarını genişleten bir değişiklik yapmıştır.

Yapılan bu değişiklikler ile bir arada mevzuatı uygulamakla yükümlü kamu kurumu olan Orman Genel Müdürlüğü (OGM) üzerinde ağırlaştırılan siyasi baskıların ortak tesiri son senelerda orman alanlarında verilen müsaadelerin hem sayısında birebir vakitte ölçüsünden inanılmaz bir artış yaşanmasına yol açmıştır. Aşağıdaki biçim, OGM bilgilerine göre, sadece 2012-2020 yılları içinde verilen müsaadelerin sayı ve alan olarak dağılımını göstermektedir.


Görüldüğü üzere sırf 9 yıllık devirde orman alanlarında yaklaşık 50 bin işletmenin kurulmasına müsaade verilmiş ve bu müsaadelerle yaklaşık 340 bin hektarlık orman alanının ormancılık dışı kullanımlara tahsisi gerçekleşmiş, yani bu alanlar resmi kayıtlarda orman olarak görünmeye devam ederken fiilen orman niteliklerini yitirmişlerdir. 1956 yılından bugüne verilen bütün müsaadelerin ölçüsünün yaklaşık olarak 750 bin hektardan biraz az olduğu düşünüldüğünde, bu müsaadelerin neredeyse yarısının son dokuz yılda verilmiş olduğu anlaşılacaktır. Bu da hem son senelerda yapılan yasal değişikliklerin tıpkı vakitte ormancılık örgütü üzerinde oluşturulmuş ağır siyasal baskının açık kararıdur.

Üstte da açıklandıği üzere öteki çeşit kullanımlara tahsis edilen orman alanları orman envanterinde orman olarak görünmeye devam etmektedir. halbuki bu alanlar fiilen orman olma özelliklerini kaybetmektedirler.

Öte yandan madencilik başta olmak üzere yapılan tahsislerde yasa ve yönetmeliklere uygun olmayan iş ve süreçler yapılmakta ve ormancılık örgütünün bunlara yönelik denetleme ytesirinin kullanımının önüne bir daha siyasi baskılarla geçilmektedir. Yani durumun vahameti istatistiklere yansıyan sayılardan fazlaca daha ürkütücüdür. Örneğin Sayıştay’ın Orman Genel Müdürlüğü ile ilgili 2020 yılı kontrol raporunda inceleme yapılan 649 maden müsaade alanından 152’sinde müsaadesiz yapılar ve müsaade emeli haricinde kullanımlar saptandığı, orman alanlarındaki maden işletmelerinde aktif kontrolün yapılmadığı, müsaadesiz yapılaşma ve müsaade emeli haricindeki kullanımlar için rastgele bir süreç yapılmadığı, rehabilitasyon çalışmalarının tam ve vaktinde yapılmadığı, maden işletmelerinden alınması gereken etraf ve ahenk bedelinin OGM tarafınca talep edilmediği açıkça vurgulanmıştır. Mevcut yasa ve yönetmelikler çerçevesinde denetleme fonksiyonunu yerine getirmek isteyen, gerekli tutanakları tutan ormancıların üzerinde siyasi ve idari baskılar olduğu mevzuyla ilgili çabucak herkes tarafınca bilinmekte ve görmezden gelinmektedir.

Bütün bu niçinlerle asıl olan Anayasa’nın 169’uncu unsuru ve Orman Yasası’nın ilgili unsurlarıdır. Anayasa’nın 169’uncu unsurundaki açık niçiniyle Orman Yasası’nın ilgili hususları siyasetçilerin adeta oyuncağı haline gelmiştir.

Gerçekten 16 Kasım 2021 tarihinde TBMM Başkanlığı’na sunulan bir torba yasa teklifinde de Orman Yasası’nın 18’inci hususu ile ilgili değişiklik önerisi bulunmaktadır. Bu değişiklik orman alanlarında verilecek ormancılık dışı kullanım müsaadelerini iki biçimde genişletecektir:

• Birincisi, unsurun eski halinde göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması zarurî tesislere ve yeraltında depolama alanı kurulmasına müsaade verilirken bu değişiklik ile orman içi su kaynakları (dereler ve akarsular) kullanılarak balık üretim yerleri kurulmasına da müsaade verilir hale gelmektedir.
• İkincisi, unsurun eski halinde sadece balık üretimi için üstte belirtilen tesislerin kurulmasına müsaade verilirken bu değişiklikle midye ve istiridye üretimi için de üstte sayılan (karada yapılması mecburî tesisler ve yeraltında depolama alanları) tesislerin imaline müsaade verilir hale gelmektedir.

Kelam konusu değişiklik teklifi, yıllardır alışık olduğumuz muhtaçlık duyulan araziyi en ucuz arsa olarak görülen orman alanları ile karşılama ve ormanları sadece bir rant kaynağı olarak görme anlayışının bir uzantısından diğer bir şey değildir.

Gerçekten maddede mevcut olan balık üretimi ile ilgili tesislerin orman alanlarında yapılmasına da epey değil üç yıl evvel yapılan bir değişiklikle (19.4.2018 tarih ve 7139 sayılı yasa; Md. 11) müsaade verilmiştir. ötürüsıyla şayet bu teklif TBMM’de kabul edilir ve yasalaşırsa Resmi Gazete’de bugün yayımlanan yönetmeliklerden 18’inci unsur ile ilgili olanın bir daha değiştirilmesi gerekecektir.

Sırf bu değişiklik teklifi değil orman alanlarında yapılmasına müsaade verilen bir epey ormancılık dışı iş ve süreç aşağıdaki niçinlerle sakıncalıdır: Türkiye’de ormanların neredeyse tamamı devlet mülkiyetindedir. Devlet halkın gereksinimlerini karşılamak için kurulmuş bir tertiptir. Yani devlet ormanları aslında halkın ormanlarıdır. Halkın ormanlarını halkın genelinin üstün faydası yerine toplumun sırf belli bölümlerinin kısa devirli ekonomik çıkarları doğrultusunda kullanmak devletin devlet olma özelliğine alışılmamıştır. Bu anlayıştaki bir tertibe devlet demek yerine makul ve hudutlu bölümlerin kâr elde etmesine odaklanmış bir şirket demek daha yanlışsız olur. Anayasa’nın 169’uncu unsurundaki ‘kamu yararı’ ibaresi bir an evvel ‘üstün kamu yararı’ olarak değiştirilmeli ve halk için ormanın orman olarak kalmasından daha yüksek bir fayda üretmeyen hiç bir kullanıma müsaade verilmemelidir. Aksi takdirde, epey doğal olarak orman alanlarında, mesela bakkal dükkânlarının açılması için de yasa değişikliği yapılabilir. Çünkü kimse bir bakkal dükkânının kamu faydasının olmadığını sav edemez. Başka bir kıymetli konu da Anayasa’nın tıpkı hususuna üstün kamu faydası ile bir arada ‘zorunluluk’ olması kriterinin eklenmesi gereğidir. Rastgele bir tesisin ya da işletmenin kurulması için orman alanı haricinde alternatifler var ise, bu tıp tesis ya da işletmelerin orman alanlarında kurulmasına asla müsaade verilmemelidir. Her ne kadar mevzuyla ilgili olarak üstte kelamını ettiğimiz yönetmeliklerde zaruret prensibinden kelam edilse de birtakım muğlak sözler bir kenarda tutulursa zaruretin nasıl ve hangi göstergelere göre saptanacağına yönelik hiç bir açıklama ya da tanımlama bulunmamaktadır. ötürüsıyla zaruret ya da bir öbür söyleyişle mecburilik kriterinin bir müracaat belgesinde yerine getirilip getirilmediği bütünüyle o belgeyi inceleyen şahısların sübjektif değerlendirmelerine bırakılmıştır. Bu değerlendirmelerin ise çabucak büsbütün siyasi odaklı talimatlarla yönetildiği, bu talimatlara karşı çıkan OGM çalışanının birebir bakılırsav konumunda kalmasının imkanlı olmadığı herkes tarafınca bilinmektedir. Ormanlar mahallî, bölgesel, ulusal ve global çapta hayli büyük faydalar üretirler. Üstelik bu yararların çabucak tamamı yaşamsaldır. Oksijen üretimi ve hava kalitesini yükseltme, iklim değişikliği ile çaba, biyolojik çeşitliliğin korunması, toprak ve su kalitesinin artırılması, kırsal kalkınmaya dönük faydalar, yaban hayatının korunması üzere bir hayli fonksiyon ormanların vazgeçilemez doğal kaynaklar olması kararınu doğurmaktadır. Hâl bu biçimdeyken, sırf toplumun küçük ve muhakkak kısımlarının ekonomik tabanlı yararlarını dikkate alarak; -Orman alanları haricinde yapılması imkanlı olan, -Yapılmasa da toplumun refahını hayli fazla etkilemeyen, -Yapılması durumunda ormanın orman olarak korunmasından daha fazla bir fayda üretemeyeceği açık olan iş ve süreçler, tesisler ve yatırımlar için orman alanlarının sürekliliğinden vazgeçilmesi kabul edilemez. Ülke iktisadının tabana vurduğu artık çabucak herkes tarafınca kabul edilen bu biçimde bir periyotta, orman alanlarında verilecek müsaadeler yoluyla Hazine’ye gelir sağlanması da gözetilen maksatlardan biri olabilir. 1980’li senelerdan beri devlet bir epeyce ekonomik pahasını, işletmesini, tesisini satmayı tercih etmiştir. Bu tercih ne kadar acı olsa da telafi edilebilir bir sorun olarak kıymetlendirilebilir. Ne var ki, devlet, ormanlarını Anayasa’nın esirgeyici kararları niçiniyle satamayacağı için dolaylı satış manasına gelebilecek bu biçimde bir yol izliyorsa, bu yaklaşımın akıl ve bilim ile açıklanabilecek bir izahı bulunmamaktadır.

(1)beraberinde Orman Yasası’ndaki Ek Madde-9 ve Süreksiz Madde-5 ile Turizmi Teşvik Yasası’nın 8’inci unsuru de mevzuyla ilgilidir.


TIKLAYIN – Orman kanununda değişiklik: “Kamu yararı” ve “zaruret” var ise yapılaşmaya müsaade çıktı